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返納が出来ないのは、おかしいと思います。
道交法では、
>>（申請による取消し）
>>第百四条の四 免許を受けた者は、その者の住所地を管轄する公安委員会に免許の取消しを申請することができる。この場合において、その者は、第八十九条第一項及び第九十条の二第一項の規定にかかわらず、併せて、当該免許が取り消された場合には他の種類の免許（取消しに係る免許の種類ごとに政令で定める種類のものに限る。）を受けたい旨の申出をすることができる。
>>２ 前項の規定による申請を受けた公安委員会は、政令で定めるところにより、当該申請に係る免許を取り消すものとする。
>>３ 前項の規定により免許を取り消した公安委員会は、第一項の申出をした者から第百七条第一項第一号の規定による当該免許に係る免許証の返納を受けたときは、その者に対し、当該申出に係る免許を与えることができる。
>>４ 前項の規定により与えられる免許は、第二項の規定により取り消された免許を受けた日に受けたものとみなす。
>>５ 第二項の規定により免許を取り消された者（第三項の規定により免許を受けた者を除く。）は、当該取消しを行つた公安委員会に対し、当該取消しを受けた日前五年間の自動車等の運転に関する経歴について、第九十二条の二第一項の表の上欄に規定する優良運転者、一般運転者又は違反運転者等の区分に準じた区分により表示する書面（次項において「運転経歴証明書」という。）の交付を申請することができる。
>>６ 前項の規定による申請を受けた公安委員会は、政令で定めるところにより、運転経歴証明書を交付するものとする。この場合において、運転経歴証明書は、免許証と紛らわしい外観を有するものであつてはならない。
>>７ 前各項に定めるもののほか、第二項の規定による免許の取消しについて必要な事項は、内閣府令で定める。
と免許の申請による取り消しが認められており、またその免許にかかる下位免許（限定中型なら普通、原付、小特）取得の申し出が出来るとあり、県の条例で定めがあるならともかく、上司の判断で決まるなんてのは、裁量行政となりありえないと思われます。
一度、「道交法 第百四条の四の取り消し申請。」
とやんわりと法令条文を突きつけてみてはいかがでしょうか？
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